§ 585. VI. Two further questions may be considered: 1. When Congress has submitted amendments to the States, can it recall them? and 2, How long are amendments thus submitted open to adoption or rejection by the States? 1. The first question must, we think, receive a negative answer. When Congress has submitted amendments, at the time deemed by itself or its constituents to be desirable, to concede to that body the power of afterwards recalling them would be to give to it that of definitively rejecting such amendments; since the recall would withdraw them from the consideration of the States, and thus render their adoption impossible. However this may be, it is enough to justify a negative answer to say that the Federal Constitution, from which alone Congress derives its power to submit amendments to the States, does not provide for recalling them upon any event or condition; and that the power to recall cannot be considered as involved in that to submit, as necessary to its complete execution. It therefore cannot exist.

2. The same consideration will, perhaps, furnish the answer to the second question. The Constitution gives to Congress the power to submit amendments to the States; that is, either to the State legislatures or to Conventions called by the States for this purpose, but there it stops. No power is granted to prescribe conditions as to the time within which the amendments are to be ratified, and hence to do so would be to transcend the power given. The practice of Congress in such cases has always conformed to the implied limitations of the Constitution. It has contented itself with proposing amendments, to become valid as parts of the Constitution, according to the terms of that instrument. It is, therefore, possible, though hardly probable, that an amendment, once proposed, is always open to adoption by the non-acting or non-ratifying States.

The better opinion would seem to be that an alteration of the Constitution proposed to-day has relation to the sentiment and the felt needs of to-day, and that, if not ratified early while that sentiment may fairly be supposed to exist, it ought to be regarded as waived, and not again to be voted upon, unless a second time proposed by Congress.

§ 586. In discussing the question of the right of the States to vote upon proposed amendments at any time after the date of their proposal, it is proper to look into the consequences of such

a right. If they have that right, there are now floating about us, as it were, in nubibus, several amendments to the Constitution proposed by Congress, which have received the ratification of one or more States, but not of enough to make them valid as parts of that instrument. Congress could not withdraw them, and there is in force in regard to them no recognized statute of limitation. Unless abrogated by amendments subsequently adopted, they are, on the hypothesis stated, still before the American people to be adopted or rejected.

In 1873, the Senate of Ohio acting upon the theory that, once proposed, an amendment to the Constitution is always open to ratification, adopted a joint resolution ratifying the second of the twelve amendments submitted to the States by Congress in 1789, but then rejected, providing that "no law varying the compensation of members of Congress shall take effect until an election for representatives shall have intervened." This resolution, prepared by Madison, was an excellent one; but suppose it had been unjust, proposed perhaps in the interest of a section or of a party, and, failing at the time to receive the requisite majority, it had subsequently, by a concerted rally of those interested in its adoption, been carried without discussion, or a clear expression of the existing public will: is that a true construction of the Constitution which may be followed by so dangerous consequences? And, supposing the right referred to exists, by what majority shall the resurrected amendment be adopted? If proposed in 1789, when the States numbered but thirteen, and when a majority of ten States might have ratified the amendment, how many would have been requisite in 1873, when there were thirty-eight States which would have been called upon to vote? If the answer should be, that twenty-nine States must have voted to ratify, since that number was three-fourths of all the States in 1873, however reasonable such an answer might seem, it would be founded upon no statute or custom of the country, and therefore different opinions as to its reasonableness might well be entertained. Hence the danger of confusion or conflict. We discuss this question here merely to emphasize the dangers involved in the Constitution as it stands, and to show the necessity of legislation to make certain those points upon which doubts may arise in the employment of the constitutional process for amending the fundamental law of the nation. A constitutional

statute of limitation, prescribing the time within which proposed amendments shall be adopted or be treated as waived, ought by all means to be passed.

In the foregoing discussion no mention has been made of the powers of State Conventions. If an amendment to the Federal Constitution should be proposed by Congress, and submitted to State Conventions instead of to the legislatures, the powers and disabilities of the two classes of bodies in respect to the amendment would, it is conceived, be precisely the same.

APPENDIX.

A.

EXTRACTS FROM AN ARTICLE PUBLISHED IN THE REVUE DES DEUX MONDES FOR OCTOBER 15, 1871, BY THE FRENCH PUBLICIST, м. Éd. LABOULAYE, ENTITLED DU POUVOIR CONSTITUANT.

... PARMI les principes de 1789, il en est beaucoup qui ont résisté à l'épreuve du temps et dont les bienfaits ont prouvé la solidité. L'égalité civile, la liberté religieuse, la liberté du travail, sont entrées dans nos mœurs et dans nos lois pour n'en plus sortir. Il est toutefois d'autres maximes qui n'ont jamais été appliquées sans traîner après elles le désordre et la ruine. Signaler ces erreurs condamnées par l'expérience, c'est en empêcher le retour, c'est épargner à nos enfans les fléaux que l'ignorance du législateur a déchaînés sur nous.

Au premier rang de ces théories funestes, il faut placer celle du pouvoir constituant telle qu'on l'a conçue en 1789. Établir ou reformer une constitution a été regardé par nos pères comme une œuvre magique qu'on ne peut confier qu'à une assemblée unique, convoquée extraordinairement et maîtresse de refaire à son gré l'état et la société. Et non-seulement on concentre tous les pouvoirs dans les mêmes mains, ce qui est la définition même du despotisme, mais encore on donne aux constituans une autorité telle qu'ils peuvent imposer leur gouvernement à la nation sans lui demander son avis, et lui défendre d'y toucher avant l'époque et par d'autres moyens que ce qu'il leur plaît de décider dans leur vanité. En nommant une assemblée de révision, le peuple fait acte de souverain, mais du même coup il abdique au profit de ses représentans, sans se réserver seulement le droit de contrôler et d'accepter ce qu'on fait en son nom. Les constituans ne sont pas les mandataires, ils sont les maîtres du pays.

C'est ainsi que les choses se sont passées en 1789; on peut juger de l'arbre par ses fruits. Une assemblée souveraine, dont rien ne gênait la volonté, la passion ni le caprice, a détruit tout ce qu'elle a touché : monarchie, administration, finances, armée, marine, église ; elle a condamné un peuple trop confiant à traverser toutes les misères de l'anarchie en lui montrant à l'horizon une liberté qui fuyait toujours. C'est à ce prix que la France a été dotée d'une constitution qui n'était même pas viable. Promulguée avec éclat le 14 septembre 1791, l'œuvre de l'assemblée constituante disparaissait le 21 septembre 1792 devant ce jugement dédaigneux et mérité: "la convention déclare qu'il ne peut y avoir de constitution que celle qui est acceptée par le peuple." Ni cet échec, ni cet arrêt significatif, n'ont empêché les législateurs de 1848 de

reprendre avec une pieuse ignorance la tradition d'erreur qui datait de 1789; ils ont mené la France au même abîme et par le même chemin. La leçon nous a-t-elle profité? Non, nous en sommes restés au même point; nous n' n'avons pas perdu une seule de nos illusions. L'expérience n'instruit que ceux qui doutent et qui cherchent, elle n'existe pas pour un peuple que la foi révolutionnaire illumine, et qui se croit naïvement en possession de la vérité absolue. Étudier la nature et le caractère du pouvoir constituant n'est donc pas une œuvre de pure curiosité; c'est une question qui porte en ses flancs l'avenir de la France. Il est utile, il est nécessaire de montrer comment d'une vérité mal comprise le législateur de 1789 a tiré les conséquences les plus fausses et les plus désastreuses. Il faut voir comment, en partant du principe de la souveraineté nationale, il en est arrivé à confisquer cette souveraineté au profit d'une assemblée que la toute-puissance a enivrée et perdue.

Pour faire toucher du doigt l'erreur de nos pères, je dirai de quelle façon l'Angleterre et les États-Unis s'y prennent pour réformer leurs constitutions. Il y a là deux systèmes différens d'apparence, mais animés d'un même esprit. Si l'Angleterre ne peut nous servir d'exemple, il n'en est pas de même de l'Amérique; elle nous offre d'excellens modèles, et il est inutile de raisonner à l'aventure quand on a sous la main la solution du problème. . . .

...

Si l'Angleterre ne peut nous servir d'exemple, il en est autrement de l'Amérique, et pour plus d'une raison.

C'est aux États-Unis que nous avons emprunté les constitutions écrites, les déclarations de droits, l'idée du pouvoir constituant et le nom même des conventions, c'est-à-dire des assemblées qui sont spécialement chargées de faire et de réviser les constitutions. On n'a point assez étudié cette influence des États-Unis, quoiqu'elle soit hautement confessée par ceux qu'en 1789 on appelait les Américains, c'est-à-dire les Lameth, les Lafayette, les Noailles et leurs anciens compagnons de la guerre d'indépendance. Il est vrai que l'imitation n'a pas toujours été heureuse, et que plus d'une fois, en exagérant un principe juste, on en a fait une erreur; mais trop souvent aussi l'assemblée constituante a préféré aux idées américaines des chimères inventées par les élèves de Rousseau. C'est ce qui est arrivé dans la question qui nous occupe. Sieyès l'a emporté sur Lafayette, et en confondant le pouvoir constituant et le pouvoir législatif il a tout brouillé et tout perdu.

L'Amérique a encore pour nous ce grand avantage qu'elle est une démocratie. Le fondement de ses institutions, c'est la souveraineté du peuple. C'est à la nation seule qu'il appartient de choisir la constitution qui lui convient, car, ainsi que l'écrivait John Adams dès l'année 1775, le peuple est la source de toute autorité, l'origine de tout pouvoir. C'est là un principe universellement reçu aux États-Unis, principe que personne ne conteste et que chacun s'efforce d'appliquer de son mieux. Quoique les Américains aient gardé l'esprit juridique de leurs ancêtres de la Grande-Bretagne, quoique dans le droit civil ils s'attachent de préférence à la coutume et aux précédens, néanmoins en politique ils n'invoquent que la volonté nationale. Tout leur souci est d'assurer dans sa plénitude la souveraineté du peuple et de ne la laisser confisquer par personne, et, grâce à une pratique aussi sincère que hardie, ils en sont arrivés, non moins heureusement que les Anglais, à des institutions protectrices de la sécurité, de la liberté, et du bien-être de tous les citoyens.